납품대금(하도급대금) 연동제 시행에 따른 건설업 피해 최소화 방안

납품대금(하도급대금) 연동제 시행에 따른 건설업 피해 최소화 방안

 

□ 제목 : 납품대금(하도급대금) 연동제 시행에 따른 건설업 피해 최소화 방안
□ 발행 : 2023. 12.
□ 형식 : pdf 119 page
□ 저자 : 전영준 연구위원, 한국건설산업연구원
□ 제작 : 한국건설산업연구원

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납품대금(하도급대금) 연동제 시행에 따른 건설업 피해 최소화 방안

 

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주요 내용

 

들어가며

○ 건설산업은 주문생산에 의한 수주산업으로서 다기화(多岐化)된 전문 영역을 고려할 때 수직적인 원‧하도급이 일반적일 수밖에 없으며, 이에 원‧하도급자 간 대등한 지위에서 상호보완적으로 균형 있는 발전을 꾀하기 위해 다양한 하도급 관련 규제를 운영 중임.

 

○ 이러한 하도급 규제에 대해 우리나라는 중층적 규제 체계를 통해 전 세계 최고 수준의 규제를 운영하고 있음. 즉, 원‧하도급 거래 관계에서 원도급자의 우월적 지위 남용을 방지하고 하도급자를 보호하기 위한 규제가 두텁게 마련되어 있다고 평가 가능함.
– 특히 하도급대금과 관련하여서는 하도급자 피해에 직접적 영향을 미치는 분야이기에 대금 결정과 지급기일, 지급 방법, 대금 조정 및 분쟁 처리 등에 대해 구체적인 규제를 운영 중임.
– 이와 더불어 하도급대금 조정과 관련한 조정협의 의무제 및 원도급자가 발주자로부터 지급받은 물가 변동에 따른 원도급 대금 지급 비율과 내용만큼 하도급대금 조정 의무를 부여하는 규제 역시 운영 중임.

 

○ 그럼에도 불구하고 최근 입법부와 하도급 관련 주무 부처인 중소벤처기업부‧공정거래 위원회는 지난 2008년부터 입법 논의가 있었으나 시장 효율성을 왜곡시킬 수 있다는 반발로 무산되었던 ‘납품대금(하도급대금) 연동제’를 지난 10월 4일 도입‧시행함.
– 납품대금(하도급대금) 연동제란 하도급계약 기간 중 원재료 가격이 변동될 경우 원도급자가 하도급자에게 변동분을 납품단가에 반영해 주는 제도임.
– 납품단가 연동제, 납품대금 연동제, 하도급대금 연동제 등으로 불리나, 본 고에서는 해당 제도의 근거 법령인 「대‧중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률」(이하 「상생협력법」)과 「하도급거래 공정화에 관한 법률」(이하 「하도급법」)에서 명시한 납품대금 연동제 또는 하도급대금 연동제라 칭함.

 

○ 연동제 도입 배경 중 가장 대표적 사유는 2022년 러시아의 우크라이나 침공 등으로 글로벌 공급망이 붕괴되면서 원자재가격이 급등하여 대부분의 중소기업들이 가격 상승분을 납품단가에 반영하지 못해 어려움을 겪자, 중소기업과 대기업의 상생과 공정한 시장경제 구축을 위해 추진되었다고 볼 수 있음.

 

납품대금(하도급대금) 연동제 정의 및 도입 배경

○ 납품대금 연동제는 원자재가격이 급등하면 그만큼의 원자재가격 상승분을 납품대금에 반영하여 수급기업인 중소기업에게 적정한 이윤을 보장해주는 제도를 의미함.
– 이와 유사하게 하도급대금 연동제는 원‧하도급 거래관계에서 중소기업인 하도급자가 하도급의 이행에 소요되는 원자재가격이 급등한 경우 그만큼의 원자재가격 상승분을 하도급대금에 반영해 주는 제도를 의미하기에 사실 두 제도는 일부 도급 관계와 적용 범위를 제외하면 대동소이한 제도임.

○ 즉, 납품대금(하도급대금) 연동제란 원자재 등 가격이 급등할 경우 가격 상승분을 자동으로 납품대금(하도급대금)에 반영시키기 위한 제도로서 기존의 공급원가 변동에 따른 ‘납품대금(하도급대금) 조정협의제’가 조정신청에 따른 협의절차라고 한다면 납품대금(하도급대금) 연동제는 별도의 협의절차 없이 원자재가격 상승이 납품대금(하도급대금) 변경으로 직접 연동되는 것을 의미함.

○ 우리나라에서는 납품단가(하도급단가) 조정에 관한 문제가 오래전부터 중소기업의 보호라는 명분 아래 계약당사자뿐만 아니라 정치권에서도 많은 관심과 논쟁이 대상이 되어옴.

○ 보다 구체적으로 납품대금 연동제에 대한 제도적 차원의 도입에 대한 논의는 지난 2008년부터 시작됨. 당시 제17대 대통령직 인수위원회 업무보고(2008년 1월)에서 ‘기업하기 좋은 나라 만들기’ 추진 전략과 관련해 중소기업들의 경쟁력 강화를 위해 원자재가격과 납품단가를 연동하는 시스템을 도입하는 방안을 추진하겠다고 밝히며 도입 논의가 본격적으로 이루어졌기 때문임.
– 이후 당시 산업자원부(현재 산업통상자원부)는 ‘대중소기업 상생협력 추진 기본계획(2008년~2010년)’을 고시(고시 제2008-19호)하며, 자율적 공정거래 인프라 확충을 위해 수‧위탁거래 실태조사시 원자재가격 변동에 따른 계약금액 조정을 가능토록 한 ‘표준약정서(당시 중소기업청 고시)’ 활용 여부를 중점 점검하겠다고 밝힘.

 

– 당시 중소기업청은 납품대금 연동제를 법제화하기보다 ‘표준약정서’를 통해 해결해야 함을 주장하였으며, 여러 논의 끝에 공정거래위원회가 제출한 ‘납품단가 조정협의 의무제(이하 ‘조정협의제’) 도입’을 골자로 한 「하도급 거래 공정화에 관한 법률(이하 「하도급법」)」 개정안이 국무회의에서 의결됨. 이때 공정거래위원회는 연동제가 도입될 경우 사적계약의 원칙을 침해할 수 있다는 이유를 들어 연동제의 대안으로 조정협의제가 도입됨.

 

– 조정협의제는 「하도급법」 제16조의2 제1항을 통해 규율하고 있음. 그 내용을 살펴보면, 제조 등의 위탁을 받은 후 하도급자가 ‘목적물 등의 공급원가가 변동되는 경우’나 ‘하도급자의 책임으로 돌릴 수 없는 사유로 목적물 등의 납품 등의 시기가 지연되어 관리비 등 공급원가 이외 비용이 변동되는 경우’에 해당하여 하도급대금의 조정이 불가피하다면, 원도급자에게 하도급대금의 조정신청을 할 수 있도록 규율한 것임.

 

– 또한, 원도급자는 이 신청에 대해 10일 내에 조정을 위한 협의를 개시하도록 의무를 부여함과 더불어 만약 원도급자가 10일 이내에 협의를 개시하지 않거나 신청 후 30일 이내에 하도급대금 조정에 관한 합의에 도달하지 않은 경우에는 하도급분쟁조정협의회에 조정을 신청할 수 있도록 규율함.

 

– 이뿐만이 아니라 조정협의제 도입 시 제도의 실효성을 확보하기 위해 원도급자가 하도급자의 하도급대금 조정신청을 이유로 보복 조치를 금지하도록 하는 동시에, 하도급대금의 조정 요건, 방법, 절차를 서면에 기재하도록 촘촘히 제도를 마련함(제19조, 제3조제2항).

○ 그러나 납품단가 조정협의 의무제가 시행된 지 2년이 채 지나지 않은 2010년 연동제도입의 필요성이 국회에서 다시금 제기되었으나, 대안 폐지됨.
– 2010년 당시 18대 국회의원인 박선숙 의원(의안번호 1809060, 2010.8.10.) 및 이정희 의원(의안번호 1809733(2010.11.1.)이 대표 발의한 「하도급법」 일부개정법률안(안 제16조의2)은 모두 하도급 거래에 있어 원재료의 가격 상승에 따른 부담이 원도급자와 하도급자에게 나누어질 수 있는 제도적 장치가 필요하며, 조정협의제가 운영되고 있지만 여전히 교섭력의 차이가 존재해 문제해결 가능성이 작기에 이를 해결하는 방안으로 하도급대금이 원가에 연동될 수 있는 제도적 장치를 마련해 하도급 거래의 공정성을 확립해야 한다고 주장함.

 

– 하지만 당시 정무위원회는 납품단가 조정협의제가 시행된 지 1년 반밖에 지나지 않아 해당 제도의 실효성을 충분히 검증하기 이르기에 제도에 대한 면밀한 조사를 선결적으로 실시한 후 납품대금 연동제 도입 여부를 결정해야 한다고 심사함.

 

– 또한, 대안으로 원재료 가격의 급격한 변동으로 조합원인 하도급자의 하도급대금 조정이 불가피한 경우 중소기업협동조합이 하도급대금 조정을 신청할 수 있도록 하여(제16조의2제2항 신설) 해당 제안은 대안 폐기됨.

 

○ 하지만 2019년 12월부터 2023년까지 지난 수년간 COVID-19 팬데믹 사태 장기화와 최근의 우크라이나 전쟁 사태가 이어지면서 제조업의 국제 공급망이 큰 혼란을 겪게 되었고 각국의 경기부양을 위한 확장적 재정지출로 인해 국제 원자재가격이 예기치 않게 상승하는 결과를 가져옴.

 

○ 이러한 변화로 국내 산업의 부품 공급망 역시 직접적인 영향을 받게 되었지만 주로  중소기업이 대기업에 납품하는 납품대금이 이를 반영하지 못하면서 조정을 요구하는 목소리가 커지게 되면서 다시금 납품대금 연동제 도입의 필요성이 대두됨.
– 실제 당시(2021년) 공정거래위원회가 매년 실시한 ‘하도급거래 실태조사’에 따르면, 수급사업자의 52.8%는 하도급대금 조정제도에 대해 알고 있으나, 4%만이 하도급대금 조정신청을 한 적이 있다고 응답하였으며, 하도급대금의 조정협의를 신청하는 경우에도 미반영되는 비율(원도급자가 이를 거절한 비율)이 43%에 달하는 것으로 조사됨.

 

○ 납품대금(하도급대금) 연동제의 도입이 다시금 본격 논의된 것은 2022년 초 당시 20대 대통령선거를 앞두고 윤석열 후보와 이재명 후보 모두 연동제 제도화를 공약에 포함하고 중소벤처기업부가 이를 적극 지지하면서 이루어짐.
– 다만, 당시 당선인인 윤석열 대통령의 대통력직인수위원회(2022년 4월)는 경영계의 반대로 납품대금 연동제 도입 대신 개별 중소기업의 협상 문턱을 낮추는 제도 개선 방안을 검토하겠다고 밝혀 국정과제에 포함되지 않음.

○ 이후 중소벤처기업부(이하 중기부)와 공정거래위원회(이하 공정위)는 2022년 9월부터 납품대금 연동제 시범(자율)운영을 추진함.
– 당시 정부의 납품대금 연동제 시범운영은 6개월 동안 기업 간 자율협약 방식으로 이루어지는데 위‧수탁기업 간 협약의 경우 주요 내용이 동일한 중기부의 ‘납품대금 연동 특별약정서’나 공정위의 ‘하도급대금 연동계약서’ 중 하나를 선택해 기존 거래계약에 추가로 연동제 관련 특별약정을 체결하는 방식으로 맺게 됨.

 

– 이때 특별약정서에 포함되는 △조정 대상 물품, △주요 원재료, △원재료 가격 기준지표, △기준시점과 비교 시점, △조정요건, △조정 주기, △조정일, △조정대금 반영 시점, △납품대금 연동 산식 등은 계약 주체인 위‧수탁기업이 정함.

 

– 또한, 당시 중기부는 대기업 등의 자율적인 참여 기반의 원칙과 시범운영 참여기업에 대한 정부포상 등 다양한 유인책(인센티브) 제공을 기준으로 시범운영 기업 선정과 상시 접수 체제를 추진하였음.

 

○ 하지만 동년 11월 여당인 국민의힘에서 당론으로 납품단가 연동 사안을 약정서에 기재하는 것을 의무화하는 납품대금 연동제 도입을 결정하면서 법제화가 추진됨.
– 「상생협력법」과 관련하여서는 2022년 4월부터 11월까지 총 10개의 개정안이 국회에서 발의되어 산업통상자원중소벤처기업위원회에서 병합 심사가 이루어져 2023년 1월 3일 개정이 되면서 납품대금 연동제가 도입됨(시행일 2023.10.4.).

 

– 「하도급법」의 경우 2022년 11월 공정위가 납품대금(하도급대금) 연동제를 법으로 강제하기보다는 자율적 확산을 독려하겠다는 원칙으로 선회하여 “중소벤처기업부 등 관계 기관과 협의를 통해 법제화를 추진하겠다”고 밝히면서, 「상생협력법」과 같이 법제화가 추진됨.

 

– 「하도급법」 개정을 통한 하도급대금 연동제 도입의 경우 또한 「상생협력법」과 마찬가지로 총 13개의 개정안18)이 법안 발의되어 정무위원회 병합 심사를 거쳐 2023년 7월 18일 개정이 되면서 하도급대금 연동제가 도입됨(시행일 2023.10.4.).

○ 입법부에서 연동제 법제화가 이루어지면서 주무 부처인 중기부 및 공정위는 입법 후속(2023.10.4. 법 시행 대비)과 관련하여 제도 실효성 강화를 위해 △법 위임내용에 대한 시행령 마련(중기부 및 공정위), △납품대금 연동 특별약정서 가이드북 배포(중기부), △납품대금 연동제 로드쇼(제도 설명회) 개최(중기부), △법 시행 전(前) 저변 확산을 위한 동행기업 모집 및 동행기업 대상 인센티브 제공(중기부 및 공정위) 등의 활동을 추진함.

○ 또한, 입법 후속과 관련하여 제도 실효성 강화를 위해 납품대금(하도급대금) 연동 확산 지원본부 지정을 위한 관련 고시 제정20)과 더불어 현재(2023.11.) 연동 확산 지원 본부로 ‘대‧중소기업‧농어업협력재단’과 ‘한국공정거래조정원’을 지정함.
– 이 외에도 공정위는 지난 2023년 7월 하도급 거래 모범업체 선정 가이드라인(예규) 개정안 입법예고를 통해 하도급대금 연동제 도입 실적을 선정 기준에 추가하여 제도 안착 실효성 강화를 위한 활동을 다각적으로 전개 중임.

 

 

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